綿城市無疑是當(dāng)前城市建設(shè)領(lǐng)域的熱點(diǎn)之一。相關(guān)評論近來五花八門。對海綿城市的建設(shè)，如何系統(tǒng)全面地去了解和推進(jìn)?這里，我們試著來進(jìn)行解讀。
我們首先需要明確，海綿城市是什么，需要做什么，誰來做以及怎么做。
一、海綿城市之“是什么”
習(xí)近平總書記多次提出建設(shè)海綿城市的要求。海綿城市建設(shè)技術(shù)指南中解釋：“海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的彈性，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水釋放并加以利用”。從定義可見，海綿城市是解決雨水的“量和質(zhì)”的問題，做到合理的滲、滯、蓄、凈、用、排。
海綿城市是對“田園城市”、“生態(tài)城市”、“低碳城市”的繼承和發(fā)揚(yáng)，是新的城市開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營模式;海綿城市不只是對城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市水系統(tǒng)的變革和創(chuàng)新，更是現(xiàn)代化的城市管理模式，涉及城市生產(chǎn)生活方方面面。海綿城市建設(shè)是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際行動，切實(shí)落實(shí)民生關(guān)切，要讓居民感受到：內(nèi)澇少了、水體干凈了、城市環(huán)境宜人了。
二、海綿城市之“為什么”
談“為什么”意味著必要性，即需明確海綿城市解決的關(guān)鍵問題。海綿城市的實(shí)質(zhì)，是要解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的民生問題。
具體而言，這些問題包括：城市水系統(tǒng)近年出現(xiàn)的大規(guī)模、大范圍、高頻率的內(nèi)澇，導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)損失的問題;城市水體黑臭和城市水生態(tài)惡化的問題;水資源短缺的問題;地下水位下降的問題，等等。
海綿城市就是要對其進(jìn)行綜合型的整體解決。說通俗易懂些，就像某位領(lǐng)導(dǎo)講的那樣：海綿城市建設(shè)要做到：小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島有緩解，要真真切切地讓市民感受到變化，其本質(zhì)是減輕人類活動對自然生態(tài)的擾動，實(shí)施“生態(tài)的修復(fù)”。
上升到理論實(shí)踐，就是要在水安全上緩解城市內(nèi)澇問題，提高人民群眾生活品質(zhì);在水生態(tài)上解決生態(tài)功能退化和多樣性降低的問題，減輕人類活動對自然的擾動;在水環(huán)境上解決雨水徑流污染問題，改善城市水環(huán)境質(zhì)量;在水資源上提高雨水的綜合利用水平，減輕城市水資源短缺壓力;最終在水文化上做得到記得住鄉(xiāng)愁，建設(shè)生態(tài)文明城市。
海綿城市的治水理念，是在新型城鎮(zhèn)化背景下對古代治水方法的傳承和創(chuàng)新。北京團(tuán)城的特質(zhì)青磚和水涵洞、江西贛州的福壽溝和河南平糧臺古城排水設(shè)施等，無一不在講述老祖宗應(yīng)對相似問題時(shí)運(yùn)用的巧奪天工手段。今天，城市以前所未有的人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集、消費(fèi)聚集為主要特征，也給雨水和排水系統(tǒng)帶來新的難題。海綿城市建設(shè)的精髓，正是盡可能減輕對自然的沖擊，讓大自然有條件呵護(hù)人類的生存。
三、基本共識
在談及海綿城市建設(shè)“誰來做”和“怎么做”之前有必要澄清幾點(diǎn)基本的共識：
1、我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀是長期的歷史欠賬，不可能一蹴而就全面改善，海綿城市的建設(shè)是一個(gè)長期過程。
今天的內(nèi)澇問題，究其原因跟城市大量被不透水表面覆蓋、管網(wǎng)設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低且維護(hù)差，以及人類活動導(dǎo)致極端氣候增多等因素相關(guān)。水體黑臭是截污不徹底、駁岸生態(tài)破壞嚴(yán)重和污染源未經(jīng)處理或未經(jīng)完全處理排放以及溢流雨水未經(jīng)處理匯入等多重因素長期疊加作用導(dǎo)致的。
因此，我們無法期望今天開始海綿城市建設(shè)，明天內(nèi)澇就消失了，水體變清了。正如病去如抽絲，海綿城市建設(shè)明顯見效，會經(jīng)歷一個(gè)相對長期的過程。
我國快速城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，涉水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)存在大量問題：如低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和低標(biāo)準(zhǔn)維護(hù);過去幾十年的水系建設(shè)的錯(cuò)誤理念，如填(圍)湖(河)造田(地)、三面光的河道治理等。這些問題長期累積，現(xiàn)在集中爆發(fā)，老賬舊賬與城市新問題疊加顯現(xiàn)。
如今，我們重新投入去對之彌補(bǔ)，就不能再犯理念落后、標(biāo)準(zhǔn)低、規(guī)劃目標(biāo)片面不系統(tǒng)、建設(shè)糙、運(yùn)營弱等一系列問題。為糾正這些錯(cuò)誤，我們必須在觀念轉(zhuǎn)變、資金和時(shí)間層面付出更多。政府相關(guān)文件也談到，全面解決內(nèi)澇和水體黑臭的問題至少需要10到15年時(shí)間。發(fā)達(dá)國家在水環(huán)境方面走先污染后治理的路，重新生態(tài)修復(fù)花費(fèi)了小半個(gè)世紀(jì)，英國的泰晤士河流域以及日本的琵琶湖流域都有超過20年的治理歷程;低影響開發(fā)這樣的新理念，也是在20世紀(jì)80-90年代的事，眾所周知，這些地方的城鎮(zhèn)化是早就完成了的。
2、內(nèi)澇和水體黑臭等一系列問題，雖然最終表現(xiàn)在水體上，但其產(chǎn)生原因涉及人類活動方方面面，特別是城市建設(shè)，不能“就水論水”。城市建設(shè)本身就是一個(gè)多方面融合的共同體，大到一個(gè)城市的骨架，小到一個(gè)停車場的鋪裝，無一不影響自然水循環(huán)的過程。這里涉及交通、園林、市政、環(huán)保、水利等一系列建設(shè)內(nèi)容。
因此，建設(shè)海綿城市不能走“九龍治水”或“一龍治水”的路子，而是七個(gè)葫蘆娃齊心合力打妖怪。政府統(tǒng)籌、部門協(xié)作、發(fā)動多個(gè)行業(yè)的力量，是必由之路。解決問題必須在統(tǒng)一規(guī)劃的引領(lǐng)下完成，而非單一部門單獨(dú)行動。城市總體規(guī)劃是由城市人民政府組織實(shí)施的，各個(gè)部門在總體規(guī)劃管控下開展工作。
3、國外經(jīng)驗(yàn)值得借鑒總結(jié)，同時(shí)結(jié)合我國實(shí)際情況因地制宜。并非只有中國城市發(fā)生內(nèi)澇和城市水體黑臭的問題。二戰(zhàn)以后，西方國家城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，也造成了很嚴(yán)重的環(huán)境問題，需要對城市進(jìn)行改造。正是在舊城改造過程中，為了盡可能發(fā)揮原有基礎(chǔ)設(shè)施的效能，減少對已有設(shè)施的影響，西方國家提出了低影響開發(fā)的概念。此后，這一概念用于雨水管理。這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是當(dāng)下建設(shè)海綿城市的老師。
美國低影響開發(fā)、英國可持續(xù)排水系統(tǒng)管理和澳大利亞水敏感城市的理論和實(shí)踐，是我們建設(shè)海綿城市的百寶箱。我們需要借鑒他們已走過的道路，采用部分已經(jīng)驗(yàn)證過的、科學(xué)的技術(shù)路線。但同時(shí)要注意的是，國內(nèi)外城市規(guī)模、密度、居住習(xí)慣和發(fā)展水平不同，這類差異值得重點(diǎn)關(guān)注。這要求我們因地制宜，對原有技術(shù)進(jìn)行組合和升級，建立我們集成化的、適用于本地的技術(shù)體系。海綿城市建設(shè)是一種積極借鑒和探索的過程。這也正是三部委提出示范試點(diǎn)的原因之一。
四、海綿城市之“誰來做”
首先，各級人民政府是海綿城市建設(shè)責(zé)無旁貸的牽頭人。正如前文所說，我們今天面臨的水資源、水環(huán)境、水安全、水生態(tài)和水文化的問題，是城市建設(shè)的綜合后遺癥，還需系統(tǒng)綜合治療。
海綿城市建設(shè)絕不是簡單地就水治水，它涉及城市建設(shè)的方方面面：多個(gè)政府管理部門必須參與進(jìn)來，規(guī)劃、建設(shè)、園林、環(huán)保、水務(wù)、水利、市政等部門所管理的要素都實(shí)質(zhì)性的參與和影響到了自然水循環(huán)系統(tǒng)。
其他行業(yè)和社會資本也必須參與進(jìn)來，因?yàn)橹挥兴麄兊膮⑴c才能將海綿城市實(shí)質(zhì)性建設(shè)和推廣開來。
全體居民必須參與進(jìn)來，因?yàn)楹＞d城市的建設(shè)效果是他們評價(jià)的，海綿城市本身是他們居住和生活的基本場所。
全社會的廣泛參與和協(xié)作，是海綿城市建設(shè)成功的基本保障。政府與行業(yè)的互動、政府不同部門間的互動和協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施上的統(tǒng)一操作和管理上的協(xié)作互通，是擺在每個(gè)城市管理部門面前的必修課。
完成這種思想意識和制度體系上的轉(zhuǎn)變，是比使用哪種海綿城市建設(shè)技術(shù)組合更困難、更重要的轉(zhuǎn)變。有些專家提到“多龍治水”還是“一龍治水”的問題，但現(xiàn)在城市水系統(tǒng)面臨的問題，已絕不僅是水本身的問題，不能就水談水、就水治水，要從系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理上去找問題和解決問題。
少點(diǎn)部門利益，多點(diǎn)部門合作，是建設(shè)海綿城市的必由之路，也是符合客觀規(guī)律的。從公開的新聞報(bào)道中，我們也可以看到這樣的闡述：
黨的十八屆三中全會要求樹立山水林田湖生命共同體的理念;習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上明確“水治理不是一個(gè)部門、一個(gè)方面的事情”;李克強(qiáng)總理在2014年11月24日在視察水利部談到水利部等五部門聯(lián)席會議制度時(shí)說：“‘五龍’治水是為了同一片‘天’，這‘天’就是老百姓，我們都是靠‘天’生存，五條龍不要爭來爭去，只有團(tuán)結(jié)協(xié)作，治水才會見大效”;張德江委員長在8月29日全國人大水污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告專題詢問會議上指出，要加強(qiáng)部門配合，九龍合力治水。
海綿城市建設(shè)不是就水論水，應(yīng)該各部門團(tuán)結(jié)合作。然而，一些部門力圖將“九龍合力治水”變成“一龍獨(dú)自治水”，既不顧客觀規(guī)律，也會把海綿城市建設(shè)帶入歧途。
五、海綿城市之“怎么做”
【理念】海綿城市建設(shè)首先要從思想認(rèn)識和制度體系上統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。海綿城市本質(zhì)上是一種新的城市建設(shè)和管理模式，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“經(jīng)營城市”方式，建立一整套新的涉及城市開發(fā)運(yùn)營、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、園林綠化與生態(tài)建設(shè)等方面的制度、機(jī)制和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，通過典型示范逐步推廣，探索新型城鎮(zhèn)化路徑。
【規(guī)劃】將海綿城市作為一個(gè)完整的系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)劃、投資、建設(shè)和運(yùn)營。海綿城市作為一個(gè)系統(tǒng)工程，切忌分成若干個(gè)獨(dú)立的工程去獨(dú)立規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)。這樣必然又產(chǎn)生了工程割裂，缺乏系統(tǒng)性，總體難以達(dá)到綜合目標(biāo)。海綿城市是個(gè)系統(tǒng)，對之系統(tǒng)化統(tǒng)籌考慮，就要進(jìn)行統(tǒng)一的頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)，進(jìn)行以目標(biāo)為導(dǎo)向的統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營，明確建設(shè)和運(yùn)營單位的考核指標(biāo)的責(zé)任主體。
【總體思路】分為源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌建設(shè)這四方面。
源頭減排，就是要因地制宜采用各種措施，如減少雨水的徑流產(chǎn)生量、降低徑流內(nèi)污染物的攜帶量;
過程控制就是要利用產(chǎn)匯流的整個(gè)環(huán)節(jié)，不是僅依靠末端，而是采用調(diào)蓄、過程凈化和優(yōu)化管網(wǎng)輸送、溢流污染控制等多種手段，對雨水的“量”和“質(zhì)”進(jìn)行控制;
系統(tǒng)治理，就是從城市排水流域整個(gè)系統(tǒng)著眼，從水系統(tǒng)的整體出發(fā)，考慮各個(gè)技術(shù)綜合集成，從而達(dá)到治理高效的目的;
統(tǒng)籌建設(shè)是說，海綿城市是一個(gè)整體，時(shí)序、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營都需要統(tǒng)籌把握。
【技術(shù)路線】明確不同城市海綿城市建設(shè)的不同需求和定位，因地制宜選擇技術(shù)組合實(shí)現(xiàn)海綿城市目標(biāo)。我國幅員遼闊，降雨特征和地形地貌差異巨大，城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平差異顯著。
很明顯，各個(gè)城市面臨的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全和水文化問題也不一樣。夏季降雨極端集中的華北城市、與具備“梅汛”和“臺汛”兩個(gè)雨季的東南城市必然有不同的海綿城市建設(shè)方案。如何根據(jù)自身的降雨特征和地形地貌以及城市發(fā)展階段，來確定適合本地的海綿城市建設(shè)定位和目標(biāo);如何因地制宜地選擇技術(shù)組合，來實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，這些在海綿城市建設(shè)中是值得關(guān)注的。
【評價(jià)】海綿城市建設(shè)必須以效果論成敗。中國的水資源和水環(huán)境治理必須也必然進(jìn)入一個(gè)以效果論成敗的時(shí)期，談一段管網(wǎng)建設(shè)是否達(dá)標(biāo)、一個(gè)污水廠建設(shè)和運(yùn)營是否成功，或者一塊綠地是否符合低影響開發(fā)的原則，都僅僅是一個(gè)個(gè)細(xì)節(jié)。
海綿城市建設(shè)要摒棄過去按工程考核評價(jià)的體系，不能把海綿城市建設(shè)等同于一系列工程堆砌。考察一個(gè)區(qū)域是否在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水文化上發(fā)生了根本改善，就只有一套整體的樸實(shí)評判標(biāo)準(zhǔn)：水體是否從黑臭變成了清澈有魚，而且魚能用來食用;內(nèi)澇是否減輕或消失;生態(tài)環(huán)境是否變得越來越宜人。
這種樸實(shí)的民生要求，恰恰體現(xiàn)整個(gè)城市涉水設(shè)施的細(xì)節(jié)，是否全面化、系統(tǒng)化地得到了完善。對此，建設(shè)部已出臺了績效考核和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要從兩個(gè)方面考核，一是百姓認(rèn)知，“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”;二是政府不能增加新的債務(wù)。
【邏輯】海綿城市建設(shè)必須是以數(shù)據(jù)為依托的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營。單純的雨水管網(wǎng)不是海綿城市，單純的下凹綠地、單純的透水廣場等都不是海綿城市。海綿城市的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，必須用系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)說話。對國外的技術(shù)，借鑒與超越并舉，才是中國建設(shè)海綿城市的方法。
六、海綿城市示范
通過典型示范的方法，探討可行的技術(shù)路線。這種以試點(diǎn)示范來推動某項(xiàng)工作進(jìn)程的辦法，是中國長期積累而行之有效的寶貴經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富。談試點(diǎn)和示范，意味著已基本明確了目標(biāo)、基本方案和路徑，需要的是積累實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)。
具體到海綿城市的試點(diǎn)，就是要用三到五年時(shí)間，在中國不同的地理地貌和城市發(fā)展區(qū)域確定合理有效的海綿城市建設(shè)方法，包括融資模式、技術(shù)集成和運(yùn)維模式。試點(diǎn)和示范，就是給予時(shí)間，以及政策和資金上的扶持，在一定范圍內(nèi)鼓勵(lì)探索找到合理可行的模式，建立保障機(jī)制。當(dāng)技術(shù)和模式都成熟后，進(jìn)而大規(guī)模推廣。相信在第一批16個(gè)試點(diǎn)和示范中，會形成出一批合理的建設(shè)模式、建立因地制宜的技術(shù)體系，打造海綿城市管理的制度規(guī)范。